第83章

                                    尤其在社会大变革和制度大转型过程中，其能否有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重建信任关系，从而在确保社会稳定的基础上，及时有效地解决关系到人民群众利益的各类问题，提高政府能力与合法性，推动制度的成功转型。

            在内容上，人民群众的来信和来访可以分为两大类：提供建设性意见和反映存在的问题。前者提供的是关于制度运行的正面信息，表现为公民积极的政治参与，履行着制度规定的政治义务；后者提供的是关于制度运行的负面情况，是为利益诉求受阻后被动的表达，维护着制度规定的各种公民权利。不论是积极的参与还是被动的表达，所提供的信息都反映了社会对国家的要求，反映了现有制度运行中存在的问题。比较而言，第二类信访比第一类信访更有利于各级政府发现自身存在的显性和潜在问题，尤其可以对已经产生了负面影响，伤害到社会公众利益的决策和行为采取补救的措施，避免问题的进一步扩大和恶化。而在社会变革和制度转型时期，第二类信访无论在数量上还是在影响力上都远远高于第一类信访，既反映了制度转型过程中存在的突出问题，也对各级政府有效合理合法地解决问题的能力提出了严峻的挑战。因此，各级政府在积极构建输送民智民意的制度渠道的同时，更要完善和创新能通畅地反映民情、民声、民忧、民难，并作出及时有效回应的机制，使之成为科学决策和正确行动的信息基础，而不能“叶公好龙”，平日里高喊倾听民意民情的口号，甚至不惜成本到处调研，而当社会主动把制度运行的信息反馈回来的时候，却用压制和掩盖的方式阻止或扭曲信息的流通和分享。

            近年来，从中央到地方都在积极采取措施，探索改革和完善现有的信访机制，力争把问题解决在基层，把问题解决在萌芽和初发阶段，以维护人民群众的切身利益。这些措施包括：提高信访部门的信访级别，增强其权威性和协调能力；增加信访部门的编制或工作人员数量，减轻信访工作量不断提高的压力；加强各信访部门间的信息交换和工作协调，以加快信访案件的处理速度；利用电话、网络等现代通讯技术扩大信访的渠道，便利人民群众便捷地反映问题；给信访工作人员提供必要的激励，提高其工作的积极性和责任心。客观地说，这些措施已经在部分地方取得了明显的效果，并推广到更大的范围，但仍多限于局部，缺乏整体性和对信访机制的改革产生根本性的影响。

            信访作为国家与社会之间信息交流的重要渠道，其改革应该遵守三个标准：

            第一个标准是信息的通畅流动与有效共享。在传统政治中，公众表达诉求的渠道有限，信息的流动速度缓慢，因此政府作为信息的接受者能够有序地处理各种信息并做出回应，甚至可以利用信息垄断地位防止信息的扩散。而在现代政治中，交通和通讯技术的变革，消除了信息传播的时空限制，政府难以垄断信息，更无法堵塞信息的流动，因此必须学会在信息时代和全球化时代处理涌动的信息洪流。在政府接受的各类信息流中，信访提供的信息价值更高，尤其不能阻止其通畅流动。

            第二个标准是合乎法律及其精神。一些人认为信访制度不符合依法治国精神，因为许多信访案件的解决不是依*法律，而是依*个别领导的批示，有干预司法独立之嫌。这种意见固然有事实依据，但恰恰说明信访制度有改革的必要，不能因噎废食，把改革等同于取消。作为一套已经被广大公众熟悉的表达意见的机制，信访在反映社情民意和解决一些重大问题上的重要性实际上得到了强化，因此应该按照法治的原则进行积极改革。改革的方向就是要建立起一套符合法律和法治精神的信访处理程序，既要遵守现有的法律规定，更要根据法治精神来创造性地设计信访接待、案件转办、督办、反馈等各个环节，在逐步减少领导个人在信访案件解决中的作用的同时，提高各部门依法行政的意识和能力。

            第三个标准是可持续的有效性。检验改革的根本标准是制度能否走下纸面，运转起来，持续地发挥效力。只有运转起来的制度，才能激励制度的操作者，吸引社会的支持。就信访制度改革而言，这第三个标准的实现具体化为三点：一是提高信访案件涉及层级和部门解决问题的主动性和自觉性；二是增强信访工作者的责任心、成就感，并适度地减少他们的工作量；三是提高社会公众的法律意识和应用法律的能力。信访只是他们维护自身权益的众多渠道中的一种，而不是唯一。

            毫无疑问，这三个标准是相辅相成的，但按照信息规律来改革信访机制似乎更为根本。人们所称道的“贵阳模式”之所以在改革和完善现有人大信访机制中取得明显成效，就是遵循了信息规律和依法治国的精神，把信访看作是在政府体系内部以及政府与社会之间有效传播信息的渠道，并按照法治原则改革现有架构。贵阳市人大设立的每周一次“人大信访法律咨询日”为政府与群众直接对话搭建了平台，受访群众满意率达到了95％以上。通过法律咨询日以及其他配套改革，人大与“一府两院”形成了一体的“大信访”格局，消除了过去那种信访案件只依*文书往来、抄抄转转的局限性，信访提供的信息直接传达到各直接负责部门，既减少了转办、督办等环节，提高了工作效率，也提高了人大与“一府两院”的工作协调性，避免了不必要的矛盾，使人大的监督权发挥了更有力的作用。最后，也是更重要的是，信访群众通过人大的安排与有关部门的负责人见面，倾诉自己的不满，提出自己的疑问，从后者那里得到直接的答复或建议，有利于改善这些部门的形象，增强群众对它们的信任，从而使群众在今后的工作生活中遇到问题时，更愿意通过法律程序来反映问题，求得问题的就地及时解决，而不至于把问题累积起来，诱
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