法治货运车装载质量需要完备的法制体系
时间：2024-11-01 03:31:49
Overloadingofcargo-truckshasbeenoneofthemostseriousfactorsthathadcausedheavycasualtiesbothofhumanbeingsandpropertyofroad-transportbusiness.Suchaconditionwillneverchangeunlesstheissueofoverloadbetheissueofoverloadiscompletelyforbiddenunderstrictrulesandregulationsinthisconcern.
世界卫生组织(WHO)发布的《道路安全全球现状报告2015》指出，道路交通事故是全球一项重的要死亡原因，并且是15～29岁的青少年人群的主要死亡原因。WHO的统计得出，2013年全球道路交通死亡125万人(因各国自报数据的统计口径不同，且有不同程度的漏报和瞒报，为求统一、准确，WHO对各国自报数据做了点估计(pointestimate)处理)，大大超过同期战争和传染性疾病夺走的生命。
据官方公布的数据累计，2001—2011年，我国共有95万7597人在车祸中丧生，440万7575人受伤，仅前8年的死难人数就已超过发生3次唐山大地震。《道路安全全球现状报告2015》引用公安部交管局编制的《道路交通事故统计年报》记载的数据，2013年中国道路交通事故死亡5万8539人(按事故发生7天内死亡统计)，低于印度报告的死亡人数(13万7572人，按事故发生30天内死亡统计，30天内为国际通行和WHO采用的统计标准)，排名世界第二，而WHO的中国点估计值高达26万1367人，占全球总数的21%，印度为20万7551人，中国居世界第一。无论年死亡人数排位世界第一还是第二，每年这么多生命罹难于车轮之下，受伤于车辆之上，都是现代社会不堪承担的重负，对于一个以生命至尊的社会更是难忍之痛。
中国社会对道路交通伤害这一严峻的社会问题缺乏足够重视
尽管多年以来，中国政府和社会各界不懈地致力于降低道路交通伤害，尽管自2004以来，中国道路交通事故死亡人数处于持续下降的态势，但相比起对防范生产事故、火灾、自然灾害、食品安全事故的重视程度，尤其是相对于直接夺去6万人乃至20多万人生命的惨痛结果，仍没有达到应有的重视高度。与一些发达国家的行动相比，仍显得动作乏力，也就是说，社会没有给予道路交通伤害足够的重视。正如《道路安全全球现状报告2015》指出的那样：“尽管已具备关于有效措施的强大证据基础，但事实表明对道路安全问题给予的关注仍然不够，就丧失的生命、长期伤害和给卫生保健机构造成的压力而言代价依然沉重。”
面对全球道路交通伤害的严重局面，自2003年第57届联合国大会通过加强全球道路安全的57/309号决议以来，联大6次通过加强全球道路安全的决议，2010年3月2日，64届联大通过的64/225号决议《加强全球道路安全》宣布，2011—2020年为道路安全行动10年。在2015年9月25日开幕的联合国可持续发展峰会上，通过了193个会员国达成的成果性文件《2030年可持续发展议程》，《议程》提出了17项可持续发展目标和169个具体目标，目标3之下第6个具体目标提出：“到2020年，全球公路交通事故造成的死伤人数减半”(简称“3.6目标”)。世纪之交以来，欧盟和欧洲多国、美国、日本、澳大利亚等国制定了减少道路交通伤害的中长期目标和行动计划，世界第一汽车保有国美国2013年的道路交通事故死亡人数已降至3万4064人(WHO点估计值，自报3万2719人)，10万人口死亡率已降至10.6/105。我国至今还没有减少道路交通伤害的中远期目标，没有综合性的中长期行动计划，即中国还缺少减少道路交通伤害的顶层设计。《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》对“3.6目标”也没有像其他带有指标的目标那样，提出具体的进度目标和实施方案。甚至于，许多业内人士都不知晓“3.6目标”。
货车严重超限超载是中国道路交通伤害严重的主因
中国货车超载已积习成风，超载比已不是百分之几十，而是200%、300%，甚至更甚，一辆总质量限值31t的4轴汽车总重达到近200t，其行驶的惯性已大大超出车辆具备的制动能力，根本不能保障限定的制动距离，也大大超出了路桥的承载能力。有的车辆经改装后，限定高度1m或不足1m的货厢，已达2m有余，其重心高度超出了车辆具备的抗干扰能力，一遇干扰即使去控制，很可能倾覆。更严重的是，这样严重超限超载的货车还肆无忌惮地横冲直撞，超速行驶，如城市里的渣土专运车，有的公然闯红灯。
超限超载货车对道路交通安全的严重危害有3种形式：1.碰撞。碰撞是造成交通伤害的主要原因。碰撞的物理量是动量(质量×速度)，超限超载货车由于质量超大，致使其动量大大超过其他车辆的抗撞安全性，因而带来重大伤害。即使在高速路上，轿车与轿车追尾，造成的伤害都有限，这是因为碰撞的动量有限，车辆防撞安全能力能够保障车内人员不受重创。但一有严重超载的重型车参与碰撞，由于动量超大，其他车辆的防撞安全能力已不足以保护车内人员，往往造成群死群伤的重特大事故。2.倾覆砸压。这种伤害主要发生在城市里的超限超载混凝土搅拌车和自卸车。由于严重超载，车辆的重心又过高，转弯时车速过快，车辆受到离心力矩而倾覆，或受路面干扰，造成翻车。由于车辆高，倾覆的车辆砸压其他车辆，造成车内人员伤亡。3.桥断。严重超限超载车辆压断桥梁，连带桥上的车辆和行人坠落伤亡。媒体报道这类事故时，网评常常一边倒地批评豆腐渣工程，却看不到严重超限超载的危害。其实，桥梁受到的是动载荷，它的寿命是用累积疲劳损伤来定义的，严重超限超载车辆频繁在桥上行驶，就会加大累积疲劳损，致使桥梁突然断裂(桥梁的疲劳寿命已到瞬断极限)。压垮骆驼的可能是加上的一根稻草，但之前加诸的重荷才是压垮它的真凶。根据我国公路护栏的防撞标准，公路护栏还不能有效保障重型汽车不跃出护栏，高速行驶的超载车辆更远离护栏保护的红线，车辆冲出护栏，发生坠崖、落水的风险比其他车辆高很多。有的严重超载的重型车因惯性过大甚至冲出专门建设的紧急避险道，将“救命道”变成了“夺命道”。总之，严重超限超载货车参与的事故具有群死群伤的特征，需要重点预防。
截至2016年6月底，中国载货汽车保有量达2143万辆，估计重型货车有近千万辆，其中很大部分经不断增强承载系和加大货厢，具有严重超限超载的能力。虽然没有重型货车超限超载造成事故的统计数据，但从“珍爱生命，远离货车”已成开车上路人铭记的箴言看来，人们已经普遍感到了小山似的货车对道路交通安全的严重威胁。货车严重超限超载已成为中国道路交通伤害的一个突出原因，这个原因得不到治理，中国交通安全状况就不会从根本上改变。
道路交通安全的法律体系不完善是实现“3.6目标”的最严峻挑战
《2030年可持续发展议程》是人类共同的希冀与行动计划，在实现“3.6目标”上，作为一个大国，不能坐等其他国家拉低中国的道路交通死伤人数来达到世界死伤人数减半的目标，中国应该积极行动起来，减少半数的道路交通死伤，并力争对实现“3.6目标”有更大的贡献。
5年减半对于发达国家也不是轻松的任务，因为他们减半的基数已经很低，他们已经把道路交通伤害压缩到了很致密的地步，剩下来的是不易啃的骨头。以日本为例，2013年道路交通死亡5971人(WHO点估计值，自报4373人)，表征出行安全性的10万人口死亡率已降至4.7/105。瑞典2013年道路交通死亡272人(自报260人)，10万人口死亡率已低至2.8/105。从全球的角度看，在发展中国家大幅度降低道路交通死伤人数比较现实。
中国实现减半目标也面临类似的难度，但与发达国家相比，还有自己的特殊性。
一些发达国家的汽车保有量已趋于稳定，但中国正处在快速增长期。2014年民用车比上年增加了1706万辆，2015年又增加了1781万辆，估计到2020年仍然保持增长。产生道路交通伤害的基本物理量的大量增加，增大了中国实现减半目标的难度。
中国实现减半目标的最大挑战来自还没有建立起完善的道路交通安全法律体系。道路交通行为愈可预见，安全愈有保障。因为法律规范人的行为，法律愈健全，人的行为愈规范，愈可预见。WHO历年发布的道路安全全球现状报告都强调法律对保障道路交通安全的至关重要作用，呼吁各国建立完善的道路交通安全法律体系，提高规则的法律地位。道路交通高伤亡率并不发生在汽车保有量高的发达国家，而发生在经济不发达，汽车保有量低，法治极不健全的国家。马拉维的10万人口死亡率达35/105，利比亚高达73.4/105。我国自醉驾入刑以来，醉驾得到了有效遏制，据公安部的统计数据，自2011年5月1日醉驾入刑实施至2014年4月30日3年间，醉驾减少了42.7%。“开车不饮酒，饮酒不开车”已成为大多数人的行为准则。与此形成对照的是，从1998年1月1日《公路法》实施算起，中国治理货运车超限超载已进行了整整19年，由于没有足够强制力的法律支撑，政府主管部门仅依据部门文件和标准发动了多次集中整治，耗费了大量资源，甚至让管理者付出了生命的代价(央视法制频道2006年11月30日报道，自治限治超以来，已有13人殉职，110人受伤)，但超限超载却如扑不灭的山火，愈演愈烈，以致重达百吨的超载重车公然往来飞驰，并且，现在还看不到从根本上遏制的可能。从这两个相映对照的例子，看到了法律不可替代的伟力。
中国已经建立起一套道路交通安全法律体系，在实践中起到了保障安全的作用，受到了WHO的一定肯定，但在中国严峻的道路交通伤害的现实和包括人、车在内的公路交通系统的现状面前，现有的法律体系还是显得不够完善，或者说，它还不足以治理它所面临的道路交通安全的突出矛盾。突出的问题就是不能预防和惩罚严重超限超载超速行为(超速也是超限行为，以下以超限涵盖)。这在客观上放纵了这种危害行为，才使严重超限超载蔓延至今。真是：法滞一步，乱至千里！
修法与立法需要充足的时间来研究，雕琢，走程序。从现在起，满打满算，距离完成“3.6目标”的2020年底也只有4年时间，要在这么短的时间内完成修法和立法，并通过执法收到实效，才是最严峻的考验。
货车严重超限超载入刑已箭在弦上
笔者曾在2年前发文阐述严重超限超载入刑的理由和实现入刑的必要条件(见《商用汽车》2014年第21期)。在2016年12月24日人大常委会专题询问会上，交通运输部部长在回答人大常委询问如何根治载货车超限超载时，建议要加快研究推进将严重超限超载违法运输行为列入危险驾驶罪的范畴，追究有关人员的刑事责任，表明严重超限超载入刑已进入政府主管部门的视野。由于高速缩短了驾驶人观察、判断、处置的时间，且增大了动量，十次肇事九次快，超速是造成事故的重要原因。在这里，笔者要补充，重型车在超载的情况下超速具有入刑的要件，并可能带来严重的社会危害，也应研究入刑。
飙车入刑了，醉驾入刑了，客车严重超载超速入刑了，货车严重超限超载也同样具有明知危险的后果而放任危险发生的主观故意，且因碰撞的动量比其他车辆大很多，造成的危害可能比上述3种情况更为严重，在法理上，也应按抽象的危险定罪入刑，即只要有严重超限超载的行为，没有造成危害后果也依行为的司法类型判断定罪，以危险驾驶罪入刑。否则，法律就有失公正。在中国当下的公路上，最危险的杀手就是货车严重超限超载这种危险的驾驶行为，却不受刑法的惩罚与震慑，法律在这里网开一面。由于违法成本低，在现实中，无论穿梭在城市街道上的渣土车、混凝土搅拌车，还是疾驰在高速路上的牵引列车、载货车超载现象普遍，但主管部门因执法和管理方面存在诸多问题而无法有效解决。货车超限超载入刑虽有难度，一个法治社会总不能容忍这种危险行为长期存在下去吧。一旦严重超限超载入刑，主管部门就再也不可视而不见，就会增大执法的力度和刚度，执法人员如果放任，也要被追责。无论出于法律的公正，还是出于遏制猖狂的超限超载，货车严重超限超载都必须尽快入刑。
基于主观故意造成危险的定罪要件，对严重超限超载要追溯运输企业及管理者、货主、装载企业及管理者的责任，如果工厂为严重超限超载提供可能条件，也应追溯企业及管理者的责任，课以与责任相当的惩罚，该入刑的也要入刑。这样，上述主体就会由指使、纵容、成全超限超载转变为制止、限制超限超载，管理的社会成本将会大大降低。
治理货车严重超限超载和实现道路交通安全的长治久安都需要《机动车安全法》
我国现有的法律中，有关道路交通安全的法律计有《刑法》、《道路交通安全法》、《公路法》等，其中，《道路交通安全法》从维护道路交通秩序的角度，规范了保障交通安全的行为，《公路法》从加强公路建设和管理的角度，规范了车辆在公路上行驶的行为，《刑法》则规定了交通肇事罪和危险驾驶罪的认定要件和惩罚。目前中国还没有规范机动车安全性的法律，法律体系在造车环节上存有漏洞，给一些汽车厂曲意逢迎无限膨胀的超载需求，制造出一些装载能力超过制动和稳定行驶能力的汽车留下了监管漏洞，也为一些改装厂改装出一些超限车辆迎合非法需求留下了监管漏洞。后者如制造宽度超标的挂车，影响驾驶人观察车后交通状况，造成视认性不足的危险。没有这些行为为严重超限超载提供可用的工具，超限超载就不可能得逞。一旦超限超载入刑，这些明知危险后果而放任危险发生的行为也具有主观故意，也应理应受到惩罚。如果不能给车辆的超载能力限制一个适度的限度，如果不消除严重超载的物理基础，让车辆超不了，如果不施用高强制力，货运业超载的积习难以根本扭转。缺少了规范车辆设计和改装这一环节，就划不清设计和改装的合法与非法的界限，追究车辆制造者的责任就没有依据。因此，中国亟需一部统筹规范机动车安全性的《机动车安全法》。
美国早在1966年就颁布了《国家交通和汽车安全法》，为落实这部法律，1967年组建了运输部(DOT)，由DOT负责拟定汽车的管理法规(regulations)和安全标准(FMVSS)，并负责实施，逐渐形成了包括避撞、防撞性能、撞后安全性能标准，以及附属设施和低速车辆安全标准在内的，比较完备的汽车安全标准体系。FMVSS被收入联邦法典(CFR第49篇第571部分B分部)，赋予了它们必要的法律地位。
自1998年1月1日实施以来，我国一直依据GB7258《机动车运行安全技术条件》进行机动车登记检验和在用车管理，也是批准机动车进入市场的强制检验的主要依据之一，它是我国机动车运行安全管理最基本的技术标准。顾名思义，它是机动车运行的安全技术条件，制定的本意不涵盖设计和制造，所以离全面、综合规范汽车的安全性还有距离。GB7258虽是强制性标准，但我国《立法法》没有确立标准的法律地位，也就是说，标准不包含在广义的法律体系之内，换言之，违犯标准和监管执行标准的失职所受到的追究没有法律那样严厉。对于关系到几万人生命，几十万人健康的事项来，依据标准来规范显然执行力是远不够的，标准应是法律之下，对法律原则的最低层次、最具体的分解细化。近20年修订和执行GB7258的经验为制定《机动车安全法》提供了很实际的参考。
2004年发布的《汽车产业发展政策》第18条规定：“制定《道路机动车辆管理条例》。政府职能部门依据《条例》对道路机动车辆的设计、制造、认证、注册、检验、缺陷管理、维修保养、报废回收等环节进行管理。”这其中就包括了规范机动车安全性的规定，可惜13年倏然过去，这部很有必要、法律地位高于国标的《条例》终成徒托空言。如果及时出台，经这么年实施的打磨，它已经为制定《机动车安全法》和实现道路交通安全的长治久安奠定了雏形和基础。
如果制定《机动车安全法》耗时较长，赶不上落实“3.6目标”的需要，可考虑先制定《货车安全法》先行先试，待取得经验之后，再制定《机动车安全法》。有了《机动车安全法》或《货车安全法》的纲领性规定，实现了货车严重超限超载入刑，再经行政法规-规章-标准层层配套细化，编织成恢恢法网，从造车到用车就有了规范可依，道路交通行为的预见度就有了基本的保障，再加以严格执行，道路交通安全的可预见度就会显著提高。
可以在《机动车安全法》或《货运车安全法》中规定，总质量限值达到一定量的货车必须装置车载轴荷称量仪，这样，无论驾驶人、货主、装货者都无法逃避各自的责任，也给执法提供了事实的证明。如此，严重超载的信息在装载时就可以通过车联网传到后台。管理者先予以警告，令其按限值装载，如果不听指令开车超载上路，后台可遥控发动机使其不能行驶。这样做，既可以坐实管理者的责任，又可以将严重超载堵截在上路之前。可以规定总质量达一定量值的货车必装缓速器，以保障下长坡时的制动能力，使汽车具备最大的制动能力来包容合理的装载量。需要对总质量达一定量值的货车规定特别的限速，以换取对合理装载量的安全保障。为了在线监管差别化限速，可规定总质量达一定量值的货车必装电子身份卡，并规定比普通车辆超速更严厉的惩罚。有了电子身份卡，就可以实现在线监视车辆的轴荷和总质量。也可以在安全法下位的实施条例或有关的规章中做出这些规定。可以在国标中对承载系的部件，如悬架，按类别和级别规定其设计参数，使其既满足合适的强度，又不给严重超载提供可能。在安全与成本的权衡上，我们需要接受美国前总统约翰逊的观点，他在签署《国家交通和汽车安全法》与《公路安全法》前在国会发表演讲中说：“安全不是奢侈品，不是可选择的附件，它必须成为做这一行的正常成本。”况且，车载轴荷称量仪等在今天已不是什么昂贵的产品。
货车严重超限超载入刑和制定《机动车安全法》都期待着合乎实际的车辆外廓尺寸和质量限值做前提
无论超限超载入刑，还是制定《机动车安全法》，都必须具备一个先决条件，那就是要有合乎实际的车辆外廓尺寸和质量限值。没这个限值，就没有判别合法与非法的基本准绳。
我国的车辆外廓尺寸和质量限值规定在GB1589中，但实践已经证明，其规定的质量限值脱离实际，没能在实际中贯彻执行。显然，如果把这一套限值纳入法律体系，法律将失去尊严。
笔者2年前发文指出，严重超限超载久治不止，车辆的质量限值不切实际是一个重要的原因。当时规定这一限值的GB1589尚在修订中，笔者寄希望于这次修订能够解开这个治超的死结。现在，修订后的GB1589-2016已经实施，但这份标准与货运实际结成的死结——不能保障守规者的基本赢利需要并未解开，这个旧话又得重提。
任何限制相对人行为的规则要得到相对人的尊重，都必须满足这样一个前提——保障守规的相对人的基本利益。只有守规能得益，相对人才会尊重规则。如果守规则的相对人连正当权益都得不到保障，非但规则得不到遵守，还起到为渊驱鱼的作用，将守规者驱赶到违规者一边去。这样的规则除了适得其反，还有什么用处？实际上，GB1589-2004除了在产品上公告和车辆登记注册时在文字上采用外，在治超的实践中基本没有采用，因为按照这套限值治超，势必刺激货运业的激烈反抗，带来的后果更糟。严重超限超载之所以没有入刑，笔者推测，还没有找到兼济安全与运输业正常获利的限值是一个重要的原因。
工信部装备工业司在官网上发布GB1589-2016的一段说明文字中说，此次修订是出于适应新车型和道路交通运输收费形式的变化而为的，似乎并未正视GB1589-2004不能保障守规者获益的死结。尽管如此，GB15892016的质量限值还是有一定程度放宽，如2轴车总质量由16t提高到了18t，使原来超载量不大的配送用2轴车进入了合法装载的范畴。但通观GB1589-2016，至少在质量限值上依然承袭了已被证明行不通的旧版思路，它的实施效果不免重蹈旧版复辙。按照GB1589-2016，在普通配置下，3轴、4轴载货车和6轴牵引列车的最大总质量分别只有25t、31t、49t，即使选装空气悬架，2轴和4轴车的总质量也分别只有26t、32t，按扣除整备质量后的剩余量装载，货运业不能获取赖以生存的利润，这是多年来无人否认也无法回避的事实。正是这个死结，给恶意超载制造了借口。这个结之所以“死”，还不仅在于此，矛盾接踵而至。最近，环保部长说，重型柴油车相当于200辆小车排放，北京的细颗粒物31.3%来自汽车。如果货运车都按这个限值装载，那要增加多少重型柴油车？治霾怎么搞？节能怎么办？疏堵怎么弄？并且，堵添排，排增霾，排增耗，这恶性循环的死结该如何解开？
制定有关安全的限值，安全一定是第一位的，无论多么高尚的理由在生命和健康的尊严面前都苍白无力，只能在确保安全的前提下再来讨论其他。但是，如果不能保障遵规的相对人的基本利益，限值就失去了规范相对人行为的意义，就等于拆去了制约私欲的笼子，私欲一旦出笼，就无限膨胀，无法无天，给安全带来更大的危害，给社会造成更大的麻烦。这是制定限值必须把握住的圭臬。更况且，制定限值，不能不考虑限值关涉到的各种社会利益。包容各种社会利益必然使制定限值的工作变得不再简单，这是由限值的公器性决定的。
制定车辆限值，首先要弄清楚车辆行驶安全的边界在那里，即车辆安全行驶的能力有多大，然后看运输业基本盈利的装载量在不在车辆的安全能力之内。如果车辆的安全能力不足，就有理由增加安全措施来保障安全。通过差别化规范，在提高重型车的安全保障能力的同时，合理增加重型车的总质量限值，达成安全与其他社会需求的平衡，这是解开GB1589与货运实际结下的死结之道。现在，我们有了比较强大的分析手段，有了用各种试验来验证实效的经济实力，如果再得到大数据的支持，我们就能比较准确地对限值的实施效果做出预判。通过比较施行效果的预判，就能择优而立，制定出有利于各种社会利益的限值来。
实现“3.6目标”时间紧迫，时不待我，为民计，为国计，为一个庄严的承诺计，行动必须从现在开始！
任何限制相对人行为的规则要得到相对人的尊重，都必须满足这样一个前提——保障守规的相对人的基本利益。